以共同富裕为理念 加速构建中国特色住房保障体系

住房问题，事关民生福祉。党的十八大以来，我国高度重视住房这一重大民生问题。十八大提出要“加强保障性住房建设和管理”；十九大和二十大报告继续强调“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。当前，我国已建立具有中国特色的住房保障体系，并以共同富裕为理念，以配租和配售保障为主线，以使用权和产权保障为内容，遵循阶段性与长远性、全民性与全面性以及共创性与共享性相统一的原则稳步推进。

共同富裕的实现需要循序渐进。习近平总书记强调，“共享理念实质就是坚持以人民为中心的发展思想，体现的是逐步实现共同富裕的要求”。也就是说，共同富裕是逐步共富，时间维度上，既有短期、当前的阶段性成果，也有长远、未来的终极目标；空间维度上，一般在部分地区先行先试，再逐步推广。因此，住房问题的解决、住房保障体系的完善，既要基于长期目标进行整体方案的顶层设计，也要分阶段、分时机交替进行，充分总结阶段性经验，对长期性、艰巨性和复杂性的困难逐一解决。

消除住房贫困是住房保障的目标。住房保障的发展历程是我国对住房领域共同富裕探索的缩影。建国初期，百废待兴，在社会主义公有制建设过程中，我国主要以配租方式实施使用权保障。1994年经济适用房的提出，标志着配售型的产权保障制度正式启动。

2012年以来，住房保障体系加速完善。从使用权保障看，2013年住房城乡建设部等部委联合印发的《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，将1998年起实施的廉租房与2009年起实施的公共租赁住房并轨；2021年国务院发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，首次提出发展保障性租赁住房，以解决青年人、新市民的住房问题。从产权保障看，2014年起共有产权房代替经济适用房；2023年国务院发布《关于规划建设保障性住房的指导意见》，提出了代替共有产权房的配售型保障房。与共有产权房和经济适用房相同，都属于产权保障，但按保本微利原则配售、实施严格封闭管理。由此，住房保障的两大体系正式形成，即配租体系和配售体系，前者由公租房和保租房构成的使用权保障，后者由封闭运行的产权保障。

可见，我国住房保障从单一配租到沿着配租和配售两条脉络的探索，一直在朝着共同富裕的方向不断调整与完善。其中，保障对象、保障主体都随着经济水平的提高以及居民阶段性住房需求的变化而不断发展。保障对象范围逐步扩大，从户籍人口到非户籍人口；从最低收入住房困难家庭，到中等偏下收入住房困难家庭，再到“符合条件”的住房困难群体、即青年人和新市民。保障主体由政府主导逐步转变为政府主导与政府引导相结合。

住房保障既要消除绝对贫困，又要缓解相对贫困，所以必须着眼未来，对住房保障体系进行系统性、前瞻性的顶层设计。在住房供应总量不再短缺之后，从发展方向看，配租型住房保障应按照分层逆向梯度补贴原则，根据家庭住房支付能力对住房困难家庭进行分层补贴。具体来说，对于住房支付能力为零的家庭提供实物配租。对于租赁支付能力不足或有阶段性住房困难的家庭可以实物配租和货币补贴并重，由住房困难家庭自主选择；但必须根据不同家庭的住房支付能力、家庭人口以及经济负担进行差异化保障，以实现横向公平。同时，随着家庭住房支付能力的提高，给予的住房补贴额度呈梯度下降，以防止补贴的垂直不公。

配售型住房保障完善过程中，除国发〔2023〕14号文提出的“按照保本微利原则”“实施严格封闭管理”的配售型保障性住房外，针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体及城市引进人才购买第一套住房还可进行贴息减税、降低首付等方式支持，并作为完全产权不实施封闭管理，但1个家庭只能享受一次。这也是国外普遍采用将市场与保障有机结合的做法，激励效应明显。

需要指出的是，配租和配售型住房保障体系的各个层级之间以及保障体系与市场体系之间，应注意无缝衔接，以防出现夹心层。同时，无论配租还是配售，全国层面应规定人均住房面积标准，地方层面应根据当地经济发展情况再确定地区标准。

共同富裕是全民富裕，也是全面富裕。习近平总书记强调，“共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕”。基于此，全民性与全面性要求住房保障覆盖城镇和农村全体居民，并兼顾物质保障和精神保障。

党的十八大以来，住房保障对象快速从户籍人口扩大到非户籍人口，并将包括农村转移劳动力在内的新市民和青年人作为重点。同时，全面改造城镇棚户区与农村危房。10多年来，户籍制度改革让1.4亿农业转移人口落户城镇，住房保障制度让1.4亿多群众喜圆安居梦。从共同富裕角度看，有必要建立和城镇类似的农村住房保障体系，分类施保，满足不同层次农村住房困难家庭的住房保障需求。结合实际情况，采用新建、改建、扩建、置换等多种形式，将宅基地保障与实物保障、货币保障等保障方式相结合，推动农村住房保障和养老等社会保障体系一体化建设。

共同富裕的全面性是指“既包括物质上的富裕，也包括精神上的富裕；不只是生活的富裕富足，也包括精神的自信自强”。住房领域的共同富裕，既要满足居民物质层面的居住需求，也要重视精神层面的社会融入度与获得感。

联合国明确适足住房权是“安全、和平和尊严地居住某处的权利”，包含“使用权的法律保障，服务、材料、设备和基础设施的可提供性，可承受性，适居性，可获取性，地点和文化的适足性”7项要素。住房品质与公共配套设施的改善，是物质层面农村住房保障的重点。长期以来，农村住房保障都是通过宅基地的分配来实现的，即保障农村居民“有房住”。党的十八大以来，以住房安全为核心的农村危房改造快速推进。但随着农村居民生活水平的提高，农村住房保障需要通过对住房进行原址改造或置换改善其居住品质，通过增设公共配套设施改善其周围环境，通过新建养老社区、青年社区等功能型公寓以满足农村居民日益增长的多样化居住需求。

提升被保障群体的社会融入度与获得感，无论在城镇还是在农村，都非常重要。就城镇住房保障对象社会融入度与获得感的提升而言，一方面可通过以货币或人头补贴，由被保障家庭通过市场解决住房问题；另一方面可采用国际上通行的“点配”“套配”“混配”等实物保障方式，优化被保障群体的邻里结构。当然，对于已经建设的大型保障社区，需要扩展城市公共交通网络，提高偏远区位居民出行的交通便捷性。农村居民获得感的提升，可通过提高住房质量、提高决策参与程度、完善公共配套设施进行。

共同富裕的过程是共创，结果是共享。共创过程中，需要全体人民的共同参与、共同奋斗和共同创造，同时也需要充分发挥政府、市场与社会组织的作用。既需要提高效率以促进发展，实现“富裕”；也需要将发展成果在全体人民之间公平分配，实现“共同”。就住房保障而言，共享性要求政府既尽力而为消除住房绝对贫困，又量力而行逐步解决住房相对贫困；共创性则要求全体人民共同努力。

兜底保障是让全体人民共享改革发展的成果，而动态的、差异化的精准保障则是促使被保障家庭向上发展。

当前，绝大多数城市以人均住房建筑面积低于15平方米作为住房困难准入标准，因此有学者认为可以将此作为界定我国城镇居民住房绝对贫困的标准。2020年我国居民人均住房建筑面积为41.76平方米（折合居住面积32.12平方米），是住房困难准入标准（人均15平方米）的2.8倍，是发达国家绝对贫困标准（人均12平方米）的2.68倍，远超联合国提出的舒适标准（人均13平方米）。可见我国住房绝对贫困已被消除，但住房相对贫困仍将长期存在，并成为住房保障的重点。

动态的、差异化的精准保障需要精准识别保障对象，精准匹配保障房源并对保障对象实行精准补贴。保障对象的识别通常包括居民身份、住房困难标准、收入标准及财产标准，但由于不同地区社会经济发展水平的差异，各地标准不一。长期而言，要实现共同富裕全民共享，住房保障的兜底作用不应对居民身份有所区别，应本着遵循公平与效率的原则，沿着户籍中低收入居民租赁保障——常住中低收入居民租赁保障——户籍中低收入居民购房保障——常住中低收入居民购房保障路线，稳步解决。住房困难标准建议参照城镇居民人均住房建筑面积的一定比例划定。收入标准则根据不同的住房保障类别，分档划定。但上述住房困难标准、收入及财产标准都应定期调整。

房源的精准匹配，与保障手段相关。在大规模集中建设保障房并进行实物保障阶段，难于根据被保障对象的区位要求精准匹配房源。而货币补贴，则可由被保障家庭在市场上租购满足自身需求的住房，房源的精准匹配较为容易实现。当然，无论是实物还是货币补贴，都要求根据保障对象的住房可支付能力、家庭人口数量结构实行差别化的精准补贴。以货币补贴为例，可借鉴国际经验，补贴市场租金超过保障家庭可支配收入20%~25%的部分。对同一家庭而言，在不同年份之间住房的可支付能力会发生变化，其补贴标准也需作相应调整。

需要说明的是，我国传统文化和社会观念使居民对拥有住房产权有独特的偏好。《中国住房发展报告（2020-2022）》显示，我国城镇居民的住房拥有率为96.0%，远高于发达国家水平，除新加坡住房自有率为90.9%外，美国、英国等一直稳定在60%左右。高住房自有率，使无住房产权者成为少数群体。因此，在以配租方式解决更多困难群体住房问题的同时，也不能忽视产权保障。根据国发〔2023〕14号文的规定，配售型保障房实施严格封闭管理，不能进入商品房市场。这一规定在保障房房源供给充足性的同时，也限制了配售型保障房的流通性，可能会对保障对象的退出形成阻碍。建议在该类配售型保障房之外，尽快推出贴息减税、完全产权的保障房政策。这样，配售型的产权保障体系就由有限产权和完全产权构成。

共创的关键在于公平与效率的平衡，需要有为政府与有效市场的结合。保障主体由政府主导转变为政府引导、社会力量参与，保障手段从实物或砖头补贴转向货币或人头补贴。

在缓解住房相对贫困过程中，仅仅依靠政府的力量难以满足多样的住房保障需求，需要充分调动社会力量，由政府主导向政府引导转变，只有“多主体供给”，才能更好地实现“多渠道保障”。住房保障是任何一个国家政府的职责，但其定位可由主导转向引导，发挥市场的作用，以税收、金融等政策引导社会力量“做大”住房保障这一蛋糕。

就保障手段而言，货币保障比实物保障更容易提高保障的公平性和效率性。首先，货币保障可根据居民的住房困难和经济困难状况进行差异化和分层次保障，而不用保障房建设资金，有利于扩大保障范围；第二，被保障家庭在取得货币补贴后可以从市场上自由选择住房，可满足不同保障对象的居住差异性需求；第三，货币保障更易于保障对象的退出管理。

实现“全体人民住有所居”是共同富裕在住房领域的现实表现。习近平总书记多次强调，共同富裕“是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征”。共同富裕要求中国特色住房保障体系的完善，沿着配租和配售两条主线在进行住房保障顶层设计框架下明确阶段性目标和实施方案时，既要实现保障对象全覆盖，也要兼顾物质保障和精神保障；既要实现兜底保障与向上发展，也要实现公平与效率。

来源：中国房地产报  ■上海财经大学 姚玲珍 周千越