加快形成大旅游工作格局 为建设旅游强国提供坚实机制保障

毛毛

准确理解和推动形成大旅游工作格局，将其内化整合为创新驱动力，并贯穿至旅游各环节全过程，是推动旅游业高质量发展行稳致远的内在要求

5月17日召开的全国旅游发展大会是党中央首次以旅游发展为主题召开的重要会议，会上传达了习近平总书记对旅游工作作出的重要指示。习近平总书记提出要“着力完善现代旅游业体系，加快建设旅游强国”，并要求“各地区各部门要切实增强工作责任感使命感，分工协作、狠抓落实，推动旅游业高质量发展行稳致远”。新时代新征程，旅游发展面临新机遇新挑战，锚定旅游强国建设目标、推动旅游业高质量发展需要更加坚实的机制保障，要加快形成大旅游工作格局，进一步凝聚各方共识，加强统筹协调，增强工作合力。

加快形成大旅游工作格局是对多年来旅游发展实践经验的总结，是对旅游运行基本规律的理性认识，是推动旅游业高质量发展、加快建设旅游强国的重要机制保障。准确理解和推动形成大旅游工作格局，将其内化整合为创新驱动力，并贯穿至旅游各环节全过程，是推动旅游业高质量发展行稳致远的内在要求。

大旅游工作格局的实践基础

准确理解和推动形成大旅游工作格局，必然要明确其“大”在何处？可以从旅游综合性、场景泛化、业态边界、消费潜力、旅游形象整体性等5个维度来加以理解。

大旅游工作格局，“大”在旅游综合性强。根据目前业界共识，旅游业与110多个行业相关，其产业链条长，涉及环节多，具有“一业兴、百业旺”的乘数效应。近年来，旅游与文化、体育、农业、交通、商业、工业、航天等领域深度融合，“旅游+百业”“百业+旅游”的趋势和效益更加明显。

大旅游工作格局，“大”在旅游场景泛化。近年来，随着我国经济社会快速发展和科技水平不断提升，人们的生活理念、审美理念、消费理念和方式快速变化，旅游需求更加多元，旅游吸引物的范围不断扩大，突破了自然资源、文化历史资源等主要领域，向更加广泛的场景拓展。跟着美食去旅行、跟着演出去旅行、跟着影视剧去旅行、跟着网红节目去旅行等正逐步受到市场认可，一些能够提供情绪价值和新体验的“被人格化”的城市和各类街区等已成为新的旅游吸引物，旅游场景逐步泛化。

大旅游工作格局，“大”在业态边界持续拓展。从旅游经济角度来看，旅游业态的边界已突破了传统业态，正向新兴业态持续拓展。A级旅游景区、度假区、星级旅游饭店等传统旅游业态承接了大部分游客出游需求，而各类新型游乐园、科普园区、文化园区、博物馆、美术馆、文化馆，以及都市知名商圈、历史文化街区、旅游休闲街区正逐渐成为游客流量的聚集地，部分旅游新业态，如露营旅游、低空旅游、城市漫游、沉浸式旅游等与传统业态在发展形态、结构、运营方式等方面有明显不同，其不断出现并快速迭代促使业态边界持续拓展。

大旅游工作格局，“大”在旅游消费潜力。旅游消费的强带动性在扩内需、促消费、稳预期、提信心方面发挥着重要作用。据文化和旅游部数据中心测算，2024年五一假日期间，全国国内旅游出游合计2.95亿人次，同比增长7.6%，按可比口径较2019年同期增长28.2%；国内游客出游总花费1668.9亿元，同比增长12.7%，按可比口径较2019年同期增长13.5%，增长势头明显，旅游消费也从主要集中在城市逐步向县域下沉。随着各项促进旅游消费政策逐步实施见效，国内、入境和出境旅游三大市场的协同发力，超大规模的旅游市场将进一步释放旅游消费潜力。

大旅游工作格局，“大”在旅游形象整体性强。旅游形象是旅游目的地影响力和吸引力的外在表现，具有整体性特点，是游客出游决策的重要参考，直接关系到当地旅游经济发展。旅游形象的塑造、维护和提升具有系统性、综合性和长期性特点，而部分影响旅游市场秩序的顽瘴痼疾会对旅游消费体验和旅游目的地整体形象产生严重的负面影响，如个别知名旅游目的地“欺客宰客”等违法违规行为，对当地旅游整体形象造成了严重的负面影响。

大旅游工作格局的理论基础

形成大旅游工作格局必然要求进一步突出“大服务”“大质量”和“大监管”等理念。“大旅游”是观念主体，“大服务”“大质量”和“大监管”是其理论基础。

大服务之“大”，“大”在服务涉及全过程和各环节。旅游业是现代服务业，服务质量是其核心竞争力，旅游经济也是体验经济，追求独特的旅游体验是出游决策的重要原因。服务贯穿旅游吃住行游购娱等全过程和事前、事中、事后各环节，任何一个环节出现服务不到位或质量问题，均会影响游客整体质量感知和旅游体验。当前，旅游需求呈现追求高品质、多样化的趋势，广大游客的质量意识和质量预期进一步增强，要想满足广大游客的服务质量预期，就要树立大服务的理念。

大质量之“大”，“大”在质量的多维性和系统性。旅游业高质量发展是多维度的，既包括经营主体、监管部门各司其职，也涉及市场监管、产业发展、公共服务、资源利用等多领域的政策保障，还要求推动实现主客共享，是一项系统工程。当前，旅游与各领域的融合加快、场景泛化，形成复杂的旅游生态，新产业新业态新模式不断涌现，对效率和公平、创新和保护的需求更趋多元。质量监管的方式和手段不断更新，大力提升服务质量已成为质量强国建设的重要任务。因此，要推动旅游业实现质的有效提升和量的合理增长，更好满足广大人民群众多层次旅游消费需求，要树立大质量理念。

大监管之“大”，“大”在监管的综合性和协调性。基于旅游的关联度高、综合性强、链条长等内在特点，旅游市场需要进行跨部门综合监管。2016年，国务院办公厅印发《关于加强旅游市场综合监管的通知》，在国务院旅游工作部际联席会议下设旅游市场综合监管工作小组，并明确了旅游、公安、交通等12个相关部门的监管责任。从实践经验来看，缺乏有效的机制保障，对涉及多个部门、管理难度大、风险隐患突出的涉旅综合监管事项来说，容易出现“多头管理”或“无人管理”的现象，不仅会损害广大游客的合法权益，也不利于旅游业高质量发展。从实际情况来看，监管工作涉及经营主体全生命周期和事前事中事后全过程，需要加快补齐监管短板、堵塞监管漏洞，切实把该管的管好、管到位。

形成大旅游工作格局的重要路径

加快形成大旅游工作格局，是当前和今后一个时期推动旅游业高质量发展的重要机制保障，应找准定位、精准施策、综合问效，打出一套组合拳。

一是及时走出认识误区。理念是行动的先导，推动高质量发展，要进一步认清业界存在的“几重几轻”现象。当前“重建设轻运营”的现象在一定范围内仍然存在，整体上尚未实现实质性改变。部分大投资、大项目因不重视运营而市场遇冷的案例值得深刻分析总结。基于市场变化，一部分“大投资”转向“小而美”“精改造”和“微提升”，对运营质量提出更高的要求。“重硬件轻软件、重宣传轻质量”等现象仍较为普遍，在旅游目的地竞争日趋激烈的情形下，部分地区打造新的网红城市和目的地并期望“一夜爆红”的冲动较为强烈，以造话题、上热搜来增加曝光率、吸引流量的同时，质量问题却频发，引起广泛关注，不仅会消解前期努力，还会影响当地整体旅游形象。“重价格轻服务”仍是普遍现象，追求“低成本”仍为大多数游客出游选择的重要影响因素，片面追求低价，对服务价值认识不足，理性消费的理念尚需进一步增强。

二是系统提升政策实效。当前，旅游业高质量发展迎来多项政策利好，国务院办公厅印发《关于释放旅游消费潜力推动旅游业高质量发展的若干措施》的通知，提出30条措施推动旅游业高质量发展，文化和旅游部实施《国内旅游提升计划（2023—2025年）》，推动国内旅游实现质的有效提升和量的合理增长，2024年《政府工作报告》提出，将文娱旅游作为新的消费增长点加以积极培育，各地各部门也相继出台多项支持旅游业高质量发展的政策，形成多层次、多维度政策支持体系，有利于进一步打通高质量发展的痛点堵点。应加强各类政策的系统集成，坚持系统推进、系统问效，进一步提升政策实效。

三是加快构建高质量发展评价体系。旅游业高质量发展的内涵丰富、维度多元，需要立足旅游发新阶段新形势，以新的视野和框架来加以理解，加快构建一套科学完备的评价体系，既符合经济社会高质量发展的共性，又彰显本行业、本领域的个性，重点解决评价主体（谁来判断实现了高质量发展）、评价指标（如何判断实现了高质量发展）、评价规则（明确评价过程中是否达到要求的相关判定标准和依据）、运行机制（评价体系正常运行的相关工作机制及保障）以及实现路径（以什么样的方式和手段来推动实现高质量发展）等问题，形成具有一致性的评价方法，进而对旅游业进行多维度衡量，找准高质量发展存在的问题和面临的挑战，更精准地解决问题，推动实现高质量发展。

（来源：中国旅游报            作者：戈双剑  作者单位：中央文化和旅游管理干部学院）